Loi sur la sécurité incendie : La cour d'appel confirme l'immunité relative des municipalités
Par Me Marc Lalonde
Bélanger Sauvé
Article original: http://www.quebecmunicipal.qc.ca/index.asp?module=articles&action=details&id=37781
Compagnie canadienne d'assurances générales Lombard c. St-Jérôme (Ville de), 2013 QCCA 1107
Le 5 juin dernier, la Cour d'appel a confirmé la toute première décision rendue par la Cour supérieure[1] au sujet de l'immunité relative accordée aux municipalités par la Loi sur la sécurité incendie[2].
Cette affaire faisait suite à un incendie qui s'était déclaré, le 3 avril 2005, dans un immeuble appartenant aux assurés de la Compagnie canadienne d'assurances générales Lombard. Une équipe du service d'incendie de la Ville de St-Jérôme était intervenue pour combattre l'incendie et, considérant le feu comme éteint et sous contrôle, les pompiers ont ensuite quitté les lieux. Malheureusement, l'incendie a toutefois continué de couver dans l'isolant du grenier de sorte que, le lendemain, une nouvelle alerte a dû être donnée.
Lombard a indemnisé ses assurés et a poursuivi la Ville qu'elle tenait responsable de la reprise de l'incendie. Selon un expert retenu par Lombard, les pompiers n'avaient pas accompli leur tâche adéquatement et selon les règles de l'art lors de l'enlèvement des décombres et de l'extinction des restes de l'incendie, dans le but d'éviter la reprise des flammes.
Dans le cadre de la poursuite déposée devant la Cour supérieure, les parties ont convenu de faire trancher en cours d'instance un point de droit sur l'applicabilité de l'article 47 LSI à ce dossier. La Ville plaidait que les conditions d'application de cette disposition étaient rencontrées en l'espèce, de sorte qu'elle ne pouvait être poursuivie en lien avec son intervention lors d'un incendie. L'assureur soutenait plutôt que l'immunité n'entre en jeu que lorsque les fautes reprochées sont en lien direct avec quatre éléments de l'intervention privilégiés par le ministre de la Sécurité publique dans ses orientations, à savoir :
1) le délai d'intervention;
2) le personnel d'intervention;
3) les débits d'eau nécessaires;
4) les équipements d'intervention[3].
La Cour supérieure devait donc déterminer si le préjudice subi résultait de « l'intervention » des pompiers au sens de l'article 47 LSI. Analysant l'historique ayant conduit à l'adoption de la loi, le juge Daniel W. Payette a conclu que, de toute évidence, le législateur veut s'assurer que l'immunité s'applique de façon large aux interventions des services de sécurité incendie.
C'est l'obligation pour les autorités municipales d'adopter un schéma de couverture de risques conforme aux objectifs proposés par les orientations du ministre qui encadre l'immunité qui leur est accordée en ce sens que, pour pouvoir bénéficier de l'immunité, les autorités municipales devront avoir adopté un tel schéma. Par contre, le juge écarte la prétention à l'effet que les orientations du ministre sont destinées à restreindre les gestes couverts par l'immunité. À l'instar d'autres lois comportant une immunité[4], l'exonération est rédigée en termes larges et sa portée n'est pas limitée.
Le juge est d'avis que le mot « intervention » doit s'interpréter dans le contexte de la loi, en lui donnant son sens commun, plutôt qu'en lui attribuant un sens technique. Une intervention est définie comme l'action d'intervenir, de prendre part à une action, dans l'intention d'influer sur son déroulement.
Le juge conclut que la recherche et l'extinction des vestiges d'un incendie constituent une intervention faite par les pompiers lors d'un incendie. Cette recherche fait partie intégrante de l'intervention des pompiers lors d'un incendie puisqu'il s'agit de s'assurer que ce dernier est bel et bien éteint. Puisque l'action de Lombard est fondée sur la négligence alléguée des pompiers dans leurs opérations de recherche et d'extinction des vestiges de l'incendie du 3 avril 2005, il s'ensuit que les fautes reprochées s'inscrivent dans l'intervention des pompiers. La Ville et ses pompiers bénéficient donc de l'immunité.
Devant la Cour d'appel, Lombard a réitéré que la portée de l'immunité devait être limité aux quatre éléments décrits dans les orientations du ministre de la Sécurité publique. Dans son arrêt rendu séance tenante, la Cour d'appel ne considère pas que le juge a commis une erreur dans l'interprétation de la portée de l'article 47 LSI. Elle rejette également l'argument à l'effet que le déblai[5] aurait dû être expressément mentionné au schéma de couverture de risques pour que l'intimée puisse bénéficier de l'immunité relative. En conséquence, l'appel est rejeté.
AU-DELÀ DU JUGEMENT
L'immunité constitue une mesure relativement exceptionnelle dans notre système de droit où, en général, toute personne est responsable du préjudice qu'elle cause à autrui par sa faute et est tenue de réparer ce préjudice, qu'il soit corporel, moral ou matériel[6].
La jurisprudence révèle de nombreux cas où une municipalité dotée d'un service d'incendie a été jugée responsable du préjudice causé par la faute de ses pompiers[7]. Or, certaines municipalités pouvaient être tentées de se mettre à l'abri des poursuites en faisant le choix politique d'offrir le moins de services possible. Les débats parlementaires ayant précédé l'adoption de la Loi sur la sécurité incendie confirment que cette tendance préoccupait le législateur. C'est pourquoi, tout en imposant de nouvelles obligations aux municipalités, la loi récompense, au moyen de l'immunité relative, celles qui s'acquittent de leurs obligations.
Parce qu'elles dérogent au droit commun et privent certaines personnes du droit d'être indemnisées en cas de dommages, d'aucuns pourraient croire que les règles d'immunité relative prévues par la Loi sur la sécurité incendie devraient recevoir une interprétation stricte. La décision sous étude illustre plutôt que, dans la mesure où ses conditions d'application sont rencontrées, l'immunité accordée par l'article 47 LSI devrait recevoir une application large, tenant compte des objectifs recherchés par le législateur.
Ainsi, le premier alinéa de l'article 47 LSI prévoit, notamment, que les membres d'un service de sécurité incendie sont exonérés de toute responsabilité pour le préjudice qui peut résulter de leur intervention lors d'un incendie ou lors d'une situation d'urgence ou d'un sinistre pour lequel des mesures de secours obligatoires sont prévues au schéma. Toutefois, un membre du service de sécurité incendie ne peut invoquer aucune immunité si le préjudice est dû à sa faute intentionnelle ou à sa faute lourde. Comme son nom l'indique, la faute intentionnelle est la conduite animée d'une intention de nuire qui vise à causer le préjudice de façon délibérée et volontaire[8]. La faute lourde est celle qui dénote une insouciance, une imprudence ou une négligence grossière[9].
Le deuxième alinéa de l'article 47 LSI ajoute que cette exonération bénéficie à l'autorité qui a établi le service ou qui a demandé son intervention ou son assistance, sauf si elle n'a pas adopté un plan de mise en œuvre du schéma alors qu'elle y était tenue ou si les mesures, qui sont prévues au plan applicable et liées aux actes reprochés, n'ont pas été prises ou réalisées conformément à ce qui a été établi.
En effet, l'article 16 LSI oblige chaque municipalité concernée et, s'il y a lieu, l'autorité régionale à adopter un plan de mise en œuvre du schéma de couverture de risques. L'absence de plan ou le défaut de prendre les mesures d'urgence et de les réaliser conformément au plan entraîne la perte de l'immunité.
L'exigence d'avoir adopté un plan de mise en œuvre du schéma et de s'y être conformé traduit la volonté du législateur de récompenser par l'immunité relative uniquement les municipalités qui s'acquittent des obligations que leur impose la loi.
La confirmation par la Cour d'appel du jugement rendu par la Cour supérieure dans l'affaire Compagnie canadienne d'assurance générales Lombard c. St-Jérôme marque une étape importante dans le domaine de la responsabilité municipale en matière de sécurité incendie. L'interprétation large de la notion d'intervention au sens de l'article 47 LSI constitue une décision favorable aux municipalités, car le défaut de maîtriser complètement l'incendie constitue un motif de reproche fréquent à l'endroit des services de sécurité incendie.
Comme l'écrivait le juge de la Cour supérieure dans cette affaire, « l'incendie n'est pas complètement terminé tant qu'il n'est pas complètement éteint ». L'avenir nous dira si le débat sur la portée de l'article 47 LSI est, lui aussi, complètement éteint ou s'il renaîtra de ses cendres.
[1] 2011 QCCS 1464.
[2] L.R.Q., c. S-3.4 [LSI].
[3] Orientations du ministre de la Sécurité publique en matière de sécurité incendie, mai 2011, 133 G.O.II.3315.
[4] Loi sur les services préhospitaliers d'urgence, L.R.Q., c. S-6.2;
Loi sur la sécurité civile, L.R.Q., c. S-2.3.
[5] Selon la Cour d'appel : « Il s'agit des opérations menées une fois que le foyer principal d'un incendie a été éteint et qui consistent à rechercher et à éteindre les feux cachés ou restants, à rendre le bâtiment et son contenu sûrs, à déterminer la cause de l'incendie et à identifier et à préserver tout indice d'incendie criminel », par. 8, note 4.
[6] Art. 1457 du Code civil du Québec [CCQ].
[7] Sylvie Harbour et Daniel Bouchard, « Responsabilité extra contractuelle municipale en matière de service d'incendie : un bilan des fautes retenues par la jurisprudence » dans Développements récents en droit municipal (1999), Cowansville, Yvon Blais, 1999, p. 131.
[8] Jean-Louis Baudouin et Patrice Deslauriers, La responsabilité civile, vol. 1, 7e éd., Cowansville, Yvon Blais, 2007, par. 1-184.
[9] Art. 1474 CCQ
